地方實(shí)踐“依法治國”七看點(diǎn)（六）
權(quán)力清單，政府“割肉”的過程
人民網(wǎng)記者 李婧
編者按：
第一次專門研究法治建設(shè)的中央全會(huì)，第一個(gè)關(guān)于加強(qiáng)法治建設(shè)的專門決定，黨的十八屆四中全會(huì)召開，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的征程上樹起一座新的里程碑。黨的十八大以來，中國面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，人民群眾對法治的期待和要求之高前所未有。
人民網(wǎng)記者近期走訪了上海、廣東、四川、浙江、湖南幾個(gè)省市，從立法監(jiān)督、行政執(zhí)法、司法改革等幾個(gè)方面多個(gè)角度進(jìn)一步了解各地依法治國實(shí)踐的情況，發(fā)現(xiàn)各地創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，探討依法治國在地方實(shí)踐中需要攻克的難關(guān)。
2014年10月23日，十八屆四中全會(huì)在北京閉幕。當(dāng)晚發(fā)布了5200余字的會(huì)議公報(bào)。全會(huì)公報(bào)提出，依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度。
四中全會(huì)之后，網(wǎng)上出現(xiàn)了“曬”權(quán)力清單的熱潮。人民網(wǎng)記者在廣東、四川、浙江等地采訪，了解到這些地區(qū)都已經(jīng)公布或?qū)⒁几鞑块T的“權(quán)力清單”，“權(quán)力清單”制度也開始逐漸影響百姓的生活。但是，每個(gè)制度在建立伊始都有困難和阻礙，尤其是關(guān)系到各部門切身利益的“權(quán)力清單”制度。這個(gè)“硬骨頭”該怎么“啃”？各地都在探索。
啥叫權(quán)力清單？給權(quán)力劃界的制度
今年9月21日，四川成都市一家民辦幼兒培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人韓瑛撥通了成都市政務(wù)服務(wù)中心的咨詢電話，想知道她去年這時(shí)候辦的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)許可證是否已經(jīng)到了年審的時(shí)間。“這項(xiàng)年審不在我們的權(quán)力清單內(nèi)，以后不需要申領(lǐng)這個(gè)許可證了，你盡快到發(fā)證部門辦理注銷手續(xù)吧，”工作人員的回答令韓瑛欣喜萬分。
同樣的，在湖南省益陽市生活的李先生也有一段難忘的經(jīng)歷。今年3月，李先生想做某品牌白酒批發(fā)生意，本以為跑“審批”是個(gè)麻煩的事情，但是他只跑了一趟市政務(wù)中心的工商窗口，就把事情辦好了。原來行政許可項(xiàng)目“酒類批發(fā)經(jīng)營許可”，去年在益陽就已被“暫停”。
雖然不少百姓已經(jīng)漸漸感受到“權(quán)力清單”帶來的“紅利”，但“權(quán)力清單”到底是什么，卻少有人說的清。國務(wù)院總理李克強(qiáng)9月10日在夏季達(dá)沃斯開幕式致辭中對政府“權(quán)力清單”進(jìn)行解讀，就是“明確政府該做什么，做到‘法無授權(quán)不可為’”。
記者查閱資料發(fā)現(xiàn)早在2005年，已有“權(quán)力清單”的做法。2005年2月，經(jīng)過河北省委常委會(huì)兩次研究討論，河北省委、省政府批轉(zhuǎn)了省紀(jì)委、省監(jiān)察廳《關(guān)于開展推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》，決定先在邯鄲市政府、省商務(wù)廳、省國土資源廳進(jìn)行試點(diǎn)，2006年，河北省委、省政府在全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)全面展開此項(xiàng)工作 。
哪項(xiàng)權(quán)力挨“第一刀”？行政審批權(quán)
在河北省之后，廣東、北京多地也相繼“曬”出部分權(quán)力清單，主要以“行政審批”權(quán)為主。行政審批是政府部門權(quán)力的直接體現(xiàn)，而“家底不清”的問題一直影響著行政審批制度改革，讓權(quán)力處于抽象狀態(tài)。今年年初，國務(wù)院決定，向社會(huì)公開國務(wù)院各部門目前保留的行政審批事項(xiàng)清單，以鎖定各部門行政審批項(xiàng)目“底數(shù)”，接受社會(huì)監(jiān)督。今年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)表示，今年將深入推進(jìn)行政體制改革。對于確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會(huì)公開。清單之外的，一律不得實(shí)施審批。今年3月17日，國務(wù)院審改辦在中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公布國務(wù)院個(gè)部門行政審批事項(xiàng)匯總清單。其中，安全部、保密局和密碼局系首次公開權(quán)力清單。
中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公布國務(wù)院個(gè)部門行政審批事項(xiàng)匯總清單的網(wǎng)頁截屏
記者在各地采訪時(shí)了解到，大部分地區(qū)的“權(quán)力清單”都是從“行政審批權(quán)”開第一刀的，并逐步擴(kuò)大范圍。
今年5月，廣東省正式公布《廣東省政府各部門行政審批事項(xiàng)目錄 》 ，也就是行政審批權(quán)的“權(quán)力清單”。廣東省編辦的工作人員介紹，在這份行政審批“權(quán)力清單”包括46個(gè)省直部門保留的694項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。為了這份“權(quán)力清單”的出臺(tái)，自2012年開始，廣東省開始推行行政審批制度改革，對行政審批事項(xiàng)進(jìn)行梳理精簡，省級(jí)共調(diào)整行政審批555項(xiàng)，其中，取消276項(xiàng)，轉(zhuǎn)移103項(xiàng)、下放170項(xiàng)、委托實(shí)施6項(xiàng)。“取消、下放行政審批事項(xiàng)，重點(diǎn)是減少企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、社會(huì)事業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)品物品及信息消費(fèi)等領(lǐng)域行政審批事項(xiàng)，減少資質(zhì)資格許可和認(rèn)定，減少和規(guī)范年檢（年審）、技術(shù)審查等事項(xiàng)。2014年實(shí)現(xiàn)各級(jí)行政審批事項(xiàng)比2011年減少40%以上。”
四川省政務(wù)服務(wù)管理辦行政審批處的工作人員介紹，2011年四川省就公布了“行政審批權(quán)力清單”，將省級(jí)部門478項(xiàng)行政審批項(xiàng)目予以公開，并且這么多年以來，這份清單一直在動(dòng)態(tài)變化著。四川省政府政務(wù)服務(wù)管理辦行政審批處處長蔡民向記者介紹，今年內(nèi)，四川將不再保留“非行政許可審批”這一類別。“進(jìn)過四輪的清理，今年，四川省省本級(jí)共保留280項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。相對于2011年的400多項(xiàng)又減少了40%多。”蔡民說，今年年底，四川省將實(shí)現(xiàn)省市縣三級(jí)統(tǒng)一的行政許可目錄管理，也就是將公布三級(jí)政府的行政審批“權(quán)力清單”。而且，四川省還在去年公布了各部門“權(quán)力清單”，其內(nèi)容包括除了“行政審批”之外，還包括“行政處罰”“行政強(qiáng)制”“行政征收”“行政裁決”“行政確認(rèn)”“行政給付”和“其他事項(xiàng)”。
權(quán)力清單咋出爐？政府給自己“割肉”的過程
浙江省寧波市編委辦相關(guān)處室負(fù)責(zé)同志在談到“權(quán)力清單”出爐的過程時(shí)介紹，“這是一個(gè)硬骨頭。政府自身割肉，自身改革。改革難度很大。”
據(jù)介紹，寧波市在公布權(quán)力清單之前，第一步對權(quán)力進(jìn)行了 “瘦身”，將沒有法律依據(jù)的各項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行了清理。從今年4月開始，寧波市開始著手清理各部門權(quán)力。先由各部門按照這個(gè)原則自己上報(bào)“權(quán)力”，再由承擔(dān)審核任務(wù)的有關(guān)部門對權(quán)力清理意見進(jìn)行審核，并征求省級(jí)對應(yīng)部門的意見，甚至組織專家座談，進(jìn)行反饋。如此反復(fù)，經(jīng)歷“三報(bào)三回”。“一開始各部門上報(bào)的權(quán)力共有10333項(xiàng)，初審保留還是達(dá)到8000多項(xiàng)。”寧波市編委辦相關(guān)處室負(fù)責(zé)同志介紹，城管、公安、衛(wèi)生，是權(quán)力相對集中的地方，也是減權(quán)壓力最大的地方。“領(lǐng)導(dǎo)帶著我們一起找三家的主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行座談。最后，三家把權(quán)力項(xiàng)目都進(jìn)行了進(jìn)一步壓縮。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，寧波市最終公布的權(quán)力清單數(shù)量比部門最初上報(bào)的數(shù)量大幅度減少，清減幅度達(dá)到59.45%。”
到底清理了哪些“權(quán)力”？浙江省寧波市編委辦工作人員給記者舉了一個(gè)例子，“比如‘設(shè)立舊機(jī)動(dòng)車鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)審批’，本來按照省政府要求，應(yīng)由設(shè)區(qū)市商務(wù)部門行使。考慮到該項(xiàng)審批由基層政府實(shí)施更加有利，現(xiàn)在擬下放給縣市區(qū)商務(wù)部門行使。還有‘菜市場建辦審批’，按照原有規(guī)定需要向有關(guān)部門提出申請，經(jīng)審批后出具審核意見，在本次清理中這個(gè)事項(xiàng)被取消，群眾可憑相關(guān)材料到有關(guān)部門直接辦理 。”
今年9月29日，寧波市的“權(quán)力清單”在“浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”上試公布，10月17日，正式向社會(huì)公布。寧波市編委辦主要領(lǐng)導(dǎo)介紹，權(quán)力清單上的44個(gè)部門4189項(xiàng)行政權(quán)力，就是這次職權(quán)清理后保留的行政權(quán)力。“今后，政府部門不得在清單之外行使行政權(quán)力。”
寧波市“權(quán)力清單”出臺(tái)的過程是大多數(shù)地區(qū)進(jìn)行“權(quán)力清單”工作的縮影。因?yàn)榍謇硇姓䴔?quán)力，觸及了一些部門和個(gè)人的利益，讓許多人感到不習(xí)慣，甚至產(chǎn)生阻力或?qū)埂?/P>
媒體報(bào)道稱，武漢市在制作“權(quán)力清單”時(shí),某局為了避免監(jiān)督，自稱“清水衙門”，一項(xiàng)權(quán)力也沒有。紀(jì)委分管領(lǐng)導(dǎo)得知后，直接找到該局局長，當(dāng)面質(zhì)問：如屬實(shí)，是否可依法撤銷這一部門？局長這才認(rèn)真對待。后來，這個(gè)“清水衙門”清理出了十幾項(xiàng)權(quán)力。
“權(quán)力清單”如何監(jiān)管？還要有“責(zé)任清單”
權(quán)力清單公布后，會(huì)出現(xiàn)哪些問題呢？今年10月，在“法治中國”論壇上，全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任辜勝阻指責(zé)了有些地方政府個(gè)別部門的作風(fēng)：“現(xiàn)在出現(xiàn)一個(gè)極端到另一個(gè)極端的現(xiàn)象：過去亂作為，現(xiàn)在不作為，過去手太長，閑不住，管大量不該管的事，現(xiàn)在是撒手不管。現(xiàn)在是不能拿不能吃，就不吃不拿不干，不作為。”
如何讓“權(quán)力”瘦身后，那些被取消、下放或承接的行政審批項(xiàng)目不會(huì)成為沒人管的“孤兒”？
對于這樣的疑問，四川省政府政務(wù)服務(wù)管理辦處長蔡民回應(yīng)，執(zhí)法部門要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，必須要監(jiān)管。政府部門的要有責(zé)任清單，放任不管就是失職！
采訪中，蔡民介紹，“行政審批項(xiàng)目取消了，并不是不管了，執(zhí)法部門還得要有承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，必須要監(jiān)管。我們了解到外省還在擬定政府部門的責(zé)任清單。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，我們也要做這個(gè)事情。”
廣東省編辦的工作人員告訴記者，廣東省目前正在全面梳理匯總省政府各部門的行政職權(quán)，編制形成省政府各部門權(quán)責(zé)清單，年底前向社會(huì)公布第一批省直單位權(quán)責(zé)清單。而且廣東省還在珠三角、粵東、粵西、粵北地區(qū)選擇若干市開展縱向權(quán)責(zé)清單試點(diǎn)，探索編制省、市、縣三級(jí)政府部門的權(quán)責(zé)清單。選擇部分部門作為首批單位，明確各級(jí)政府部門的職權(quán)范圍，并在年底向社會(huì)公開。
浙江省寧波市也在編制部門責(zé)任清單，明確部門責(zé)任主體，規(guī)范事中事后監(jiān)管制度，這份“責(zé)任清單”將于12月底在網(wǎng)上公布。
記者在采訪中了解到，雖然各地在談起“權(quán)力清單”時(shí)，都講到“大刀闊斧”的削減，但是，其中“水分”也很大，一位主管“權(quán)力清單”工作的負(fù)責(zé)人私下和記者說，“上面有硬指標(biāo)，比如省里面4000項(xiàng)權(quán)力，市里面就肯定不能超過這個(gè)數(shù)字。所以，有一部分是合并項(xiàng)，看上去數(shù)字小了不少，但實(shí)際權(quán)力沒有縮小。還有一些權(quán)力事項(xiàng)，雖然沒有法律依據(jù)，但是與財(cái)政撥款捆綁，也難以在短時(shí)間內(nèi)取消。”這位負(fù)責(zé)人提醒道，在制作“責(zé)任”清單時(shí)，又會(huì)出現(xiàn)另一幅場景，“將同類項(xiàng)拆開，看上去責(zé)任不少，其實(shí)不多。”“肯定是權(quán)力上希望盡可能多，責(zé)任盡可能少。現(xiàn)在改革進(jìn)入‘深水區(qū)’，肉都啃得差不多，要啃骨頭，硬碰硬是難免的。”在采訪中，這位負(fù)責(zé)人說。
中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員呂艷濱指出，推行權(quán)力清單無疑是法治政府建設(shè)中的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，通過梳理權(quán)力清單，對于規(guī)范政府權(quán)力、保障公民合法權(quán)益有多方面的作用。首先，可以摸清政府手里的權(quán)力，使執(zhí)法者知道自身的權(quán)力邊界。其次，通過向社會(huì)公示清單，讓人民群眾知道自身行為的邊界，對自身行為的法律風(fēng)險(xiǎn)、法律后果有明確的預(yù)期。再次，公開清單，也讓政府行為受到更有力的監(jiān)督，政府權(quán)力再也不能藏著掖著，不在清單內(nèi)的事項(xiàng)，將不能用以管理社會(huì)。最后，通過梳理清單，也可以對過往的法規(guī)、規(guī)定進(jìn)行清理，把過失的、長期束之高閣的規(guī)定廢止或者修改掉。
但是，呂艷濱也指出，權(quán)力清單的梳理目前還主要是地方政府在積極推動(dòng)，但很多權(quán)力來源于國家的規(guī)定，如法律、法規(guī)、部門規(guī)章，上位法未修改的情況下，下級(jí)部門頂多只能進(jìn)行梳理，無法一并進(jìn)行清理，甚至造成有的地方為了追求數(shù)目上的減少，只能玩文字游戲，難以真正精簡。因此，這項(xiàng)工作目前更應(yīng)自上而下推動(dòng)，先由國務(wù)院層面進(jìn)行清理，再依次在省級(jí)、地市級(jí)層面推開。特別是，清單的編制要與法律法規(guī)的清理同步進(jìn)行，對于發(fā)現(xiàn)已經(jīng)過時(shí)或者與其他法律法規(guī)產(chǎn)生沖突、矛盾的，應(yīng)一并提請有關(guān)部門進(jìn)行修改完善。
呂艷濱還指出，梳理清單是政府機(jī)關(guān)的有一次自我革命，革除的是政府機(jī)關(guān)和工作人員手里的權(quán)力，光靠政府機(jī)關(guān)自我加壓還不夠，還應(yīng)當(dāng)讓人大深入?yún)⑴c，并引入社會(huì)評(píng)議，讓社會(huì)公眾對清單進(jìn)行評(píng)價(jià)，使內(nèi)部加壓與外部監(jiān)督形成一股合力，讓法治政府建設(shè)真正步入快車道。 |
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