“法律監(jiān)督”與有關(guān)機(jī)關(guān)在辦案中的“制約”是什么關(guān)系？這一問(wèn)題最近又被作為檢察理論研究的重大問(wèn)題很正式地提出來(lái)。可見(jiàn)，它是一個(gè)長(zhǎng)期沒(méi)有解決但又必須解決好的重大問(wèn)題。“監(jiān)督”與“制約”都是法律上的概念，兩者都是權(quán)力運(yùn)行的控制機(jī)制。《憲法》既有監(jiān)督的規(guī)定，也有制約的規(guī)定，其他法律上使用的也很多，涉及檢察機(jī)關(guān)的也不少。如憲法和法律規(guī)定：人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。同時(shí)還規(guī)定：人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效執(zhí)行法律。此外，憲法和法律還規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)相互配合、互相制約。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)監(jiān)督和制約各自實(shí)質(zhì)、相互聯(lián)系和區(qū)別、各自發(fā)生作用的機(jī)理把握得不是太好。特別是檢察機(jī)關(guān)，既要行使監(jiān)督職權(quán)，又要發(fā)揮制約作用，而有時(shí)對(duì)某項(xiàng)工作是監(jiān)督還是制約，還真有些說(shuō)不清道不白。更有甚者，把本來(lái)是相互制約的關(guān)系當(dāng)成是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，用監(jiān)督的辦法去做制約的事情，或者相反。實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生兩者混淆、程序替代等情況，客觀(guān)上造成履職差誤、效果不佳、引來(lái)不滿(mǎn)等問(wèn)題。
為了解決這些實(shí)際問(wèn)題，必須在理論上正確回答“法律監(jiān)督”與有關(guān)機(jī)關(guān)在辦案中的“制約”的關(guān)系問(wèn)題。筆者從不同的視角試作如下解析，拋磚引玉，以期引起大家重視。
第一，監(jiān)督基于對(duì)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的授權(quán)，制約基于辦理刑事案件的不同分工。
“監(jiān)督”其實(shí)最早起源于權(quán)力所有者對(duì)其授權(quán)或者委托行使權(quán)力者的查看和督促。權(quán)力所有者也可能建立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)行使權(quán)力者進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)，一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使權(quán)力，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)產(chǎn)生的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有保障法制統(tǒng)一和法律正確實(shí)施的專(zhuān)門(mén)職責(zé)。法律還明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)刑事、民事、行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督等。“制約”以分工為基礎(chǔ)，即通過(guò)分工負(fù)責(zé)，使原先由一個(gè)機(jī)關(guān)所做的活動(dòng)由幾個(gè)機(jī)關(guān)行使，各管一段，既配合又制約，防止權(quán)力專(zhuān)斷。如基于辦理刑事案件的不同分工，各刑事訴訟專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，共同完成一個(gè)訴訟任務(wù)。就制約關(guān)系來(lái)說(shuō)，分工負(fù)責(zé)是前提，然后才有相互配合、相互制約。根據(jù)憲法和法律，檢察機(jī)關(guān)與不同機(jī)關(guān)存在制約關(guān)系。如在辦理刑事案件中，檢察機(jī)關(guān)同人民法院、公安機(jī)關(guān)具有互相制約關(guān)系；在辦理職務(wù)犯罪案件中，檢察機(jī)關(guān)同監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)具有互相制約關(guān)系。所以，這里所說(shuō)監(jiān)督和制約的運(yùn)行機(jī)理是不一樣的，監(jiān)督是“你辦案我監(jiān)督”，是“對(duì)辦案”的監(jiān)督；制約是“你我一起分工辦案互相制約”，是“在辦案中”的制約。我們說(shuō)，監(jiān)督不是辦案，辦案不是監(jiān)督；但我們還要說(shuō)，制約就是辦案，辦案就是制約。
第二，監(jiān)督體現(xiàn)為各種監(jiān)督職權(quán)，制約體現(xiàn)為各種訴訟職權(quán)發(fā)揮的作用。
《憲法》上的法律監(jiān)督明確了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，表達(dá)了對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)守護(hù)法律秩序的特別期許。此外，《人民檢察院組織法》第二十條第五項(xiàng)至第七項(xiàng)規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)對(duì)……實(shí)行法律監(jiān)督”，這些也就是該法第二十一條所指的“法律監(jiān)督職權(quán)”，監(jiān)督體現(xiàn)為具體的監(jiān)督職權(quán)，屬于具體檢察權(quán)的范疇。而按照《刑事訴訟法》第三條第一款，制約是檢察機(jī)關(guān)在行使檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理案件的偵查、提起公訴等職權(quán)過(guò)程中發(fā)揮出的作用，即對(duì)偵查工作、審判工作發(fā)揮的影響作用，可能會(huì)導(dǎo)致其他機(jī)關(guān)行使職權(quán)發(fā)生變化。《人民檢察院組織法》第二十條中還規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件進(jìn)行審查……”。這種審查，很顯然是對(duì)其前端訴訟程序的程序性審查，對(duì)其發(fā)揮制約作用。至于其在審查后所作不同處理，批捕或不批捕，起訴或不起訴，抗訴或不抗訴，制約作用更加明顯。所以，從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，法律監(jiān)督是就各種監(jiān)督職權(quán)本身而言，而制約是就各種訴訟職權(quán)發(fā)揮的作用而言。既然如此，為什么又總是把兩者擺在一起比較呢？這實(shí)際上要探究三個(gè)問(wèn)題：一是監(jiān)督和制約在權(quán)力控制機(jī)制方面，兩者有什么聯(lián)系和區(qū)別；二是實(shí)質(zhì)上我們要看的是監(jiān)督職權(quán)同訴訟職權(quán)的關(guān)系；三是最終還是要研究為什么檢察機(jī)關(guān)同時(shí)具有監(jiān)督職權(quán)和制約作用，兩者如何協(xié)調(diào)運(yùn)作。
第三，監(jiān)督是主體和對(duì)象之間的單向關(guān)系，制約是辦案主體之間的相互關(guān)系。
監(jiān)督是主體對(duì)對(duì)象的監(jiān)督，表現(xiàn)為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，主體與對(duì)象角色特定，不能顛倒。制約體現(xiàn)為程序之間的前后銜接，相互作用和影響，各主體必須相互銜接和協(xié)作才能共同完成訴訟任務(wù)。所以，因分工產(chǎn)生的制約作用是相互的，猶如作用力與反作用力。為什么會(huì)有這種單向的監(jiān)督關(guān)系和雙向的制約關(guān)系并存的制度設(shè)計(jì)？這同我國(guó)法律上的訴訟結(jié)構(gòu)和各機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)置有關(guān)。在辦理刑事案件中，各有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)是分工負(fù)責(zé)的，各有各的辦案環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)在行使司法辦案職權(quán)“有所及，有所能”的范圍內(nèi)，發(fā)揮制約作用。在行使司法辦案職權(quán)“無(wú)所及，無(wú)所能”的范圍上，根據(jù)法律規(guī)定，履行法律監(jiān)督職責(zé)。換句話(huà)說(shuō)，凡是以辦案中自身訴訟環(huán)節(jié)對(duì)其他訴訟環(huán)節(jié)發(fā)生影響和作用的，就是制約；凡是以辦案中自身訴訟環(huán)節(jié)以外的方式對(duì)其他訴訟環(huán)節(jié)發(fā)生影響和作用的，就是監(jiān)督。如案件移送到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴以及開(kāi)展相關(guān)的訴訟活動(dòng)，是在訴訟中制約；而對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事立案、偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，是對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。要正確認(rèn)識(shí)和把握監(jiān)督與制約的基本規(guī)律，兩者不可混淆。如果把制約關(guān)系說(shuō)成監(jiān)督關(guān)系，將使正常的抗辯變?yōu)閱蜗虻募m錯(cuò)，進(jìn)而打破訴訟結(jié)構(gòu)平衡。如果將監(jiān)督關(guān)系說(shuō)成制約關(guān)系，認(rèn)為只需要行使好訴訟職權(quán)就行了，怠于履行監(jiān)督職責(zé)，勢(shì)必演變成假裝監(jiān)督、不要監(jiān)督。制約之間互為主體，可以說(shuō)相互制約，但不能說(shuō)相互監(jiān)督。從監(jiān)督與制約的不同運(yùn)行機(jī)理出發(fā)，可以看出“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者？”的說(shuō)法實(shí)際是個(gè)偽命題，對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督由授權(quán)者進(jìn)行，被監(jiān)督對(duì)象不能按制約關(guān)系主張反向監(jiān)督權(quán)。
第四，監(jiān)督和制約的領(lǐng)域有時(shí)是重合的，有時(shí)是單一的。
根據(jù)憲法和法律，現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)既有監(jiān)督權(quán)，也有制約關(guān)系，根據(jù)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)，在不同領(lǐng)域體現(xiàn)為不同的圖景，有的領(lǐng)域是監(jiān)督和制約并存，有的是獨(dú)有監(jiān)督，有的是獨(dú)有制約。比如在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)既對(duì)刑事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，又承擔(dān)偵查、批捕、起訴等訴訟職權(quán)，所以，既有監(jiān)督，也有制約。在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不是起訴或應(yīng)訴的一方主體，只對(duì)民事訴訟活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，所以，只有監(jiān)督，沒(méi)有制約。在檢監(jiān)銜接中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)只有制約，沒(méi)有監(jiān)督。所以，監(jiān)督橫跨三大訴訟法（《刑事訴訟法》第八條，《民事訴訟法》第十四條，《行政訴訟法》第十一條》），主要指訴訟監(jiān)督（對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督）。監(jiān)督與制約重合時(shí)，要注意二者各走各道，各按規(guī)律，既抓監(jiān)督，又抓制約，不能一手弱、一手強(qiáng)；也不能眉毛胡子一把抓，彼此混同、手段混用。如針對(duì)本應(yīng)二審抗訴的案件拖至裁判生效之后，再以審判監(jiān)督程序的抗訴啟動(dòng)再審，雖然裁判結(jié)果可能一樣，但人為把制約的任務(wù)轉(zhuǎn)交監(jiān)督來(lái)辦，既浪費(fèi)了監(jiān)督資源，也有損實(shí)質(zhì)正義。實(shí)踐中注意監(jiān)督和制約在范圍上的不同，重在把握各自不同的工作規(guī)律，運(yùn)用不同的工作程序。有的人仍不切實(shí)際地把檢察機(jī)關(guān)的所有職能都說(shuō)成是法律監(jiān)督，忽視在某些領(lǐng)域（如辦理80余種職務(wù)犯罪中），按照憲法和法律的規(guī)定，實(shí)際上檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)只有制約關(guān)系，沒(méi)有監(jiān)督關(guān)系。有人刻意琢磨檢察機(jī)關(guān)如何對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題，實(shí)際上走入了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)同國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)互相監(jiān)督的怪圈。但實(shí)踐中的問(wèn)題卻是，檢監(jiān)銜接中互相配合、互相制約問(wèn)題沒(méi)有很好解決，甚至忽視制約作用的發(fā)揮。
第五，監(jiān)督運(yùn)用監(jiān)督程序，制約運(yùn)用訴訟程序。
監(jiān)督和制約既然有各自不同的實(shí)質(zhì)、規(guī)律和要求，那就要運(yùn)用各自不同的程序，各走各道。三大訴訟法及相關(guān)司法解釋、制度規(guī)范等規(guī)定了比較完整的訴訟規(guī)范，有關(guān)制約關(guān)系的規(guī)范也相對(duì)比較完整，但是需要進(jìn)一步完善細(xì)化，形成科學(xué)嚴(yán)密的制約體系，充分發(fā)揮其促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的作用。制約是訴訟中環(huán)節(jié)接環(huán)節(jié)、程序連程序、措施對(duì)措施，各刑事訴訟專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)進(jìn)行對(duì)接，體現(xiàn)出一種鏈條式、抗辯式的訴訟樣態(tài)。因?yàn)槌绦蚍ǘǎ萍s均有相應(yīng)的程序后果，在程序上具有剛性，某些環(huán)節(jié)（如不起訴）甚至具有終局的效力。在監(jiān)督工作規(guī)范方面，現(xiàn)實(shí)狀況是不完整不完善。迄今沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督法，要不要立法也有不同意見(jiàn)，甚至有人認(rèn)為根本沒(méi)有必要制定這方面的法律。所以，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的基本狀況是“有職權(quán)，沒(méi)有或缺少程序”“有原則，沒(méi)有或缺少規(guī)范”。如有的是原則規(guī)范，只規(guī)定“實(shí)行法律監(jiān)督”；有的是零散規(guī)范，出于立法便利而在訴訟法或其他法律中規(guī)定個(gè)別的監(jiān)督內(nèi)容；有的是引證規(guī)范，《人民檢察院組織法》第二十一條第二款規(guī)定，“抗訴、糾正意見(jiàn)、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定。”，但這些規(guī)定也是不完整的。黨的十八屆四中全會(huì)提出“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”。最近，中央《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見(jiàn)》中又提出“完善人民檢察院法律監(jiān)督體系”，并進(jìn)而提出積極探索重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式、完善重大監(jiān)督案件辦理機(jī)制、推動(dòng)重大監(jiān)督案件專(zhuān)業(yè)化辦理的要求。這些都對(duì)進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系、制度、機(jī)制提出了明確要求，真正加以落實(shí)，將有利于提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的能力和水平。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，立法中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分監(jiān)督和制約，應(yīng)該“制約規(guī)范在訴訟法中規(guī)定，監(jiān)督規(guī)范在監(jiān)督法中規(guī)定”，最終制定專(zhuān)門(mén)的檢察監(jiān)督法。
正確把握監(jiān)督和制約的實(shí)質(zhì)及兩者之間的關(guān)系，具有重大的理論意義和實(shí)踐意義。一是有利于按各自的規(guī)律辦事，提高監(jiān)督和制約的水平。制約依托于訴訟，將監(jiān)督與制約區(qū)分開(kāi)，實(shí)質(zhì)是把監(jiān)督與訴訟分開(kāi)。要堅(jiān)持訴訟職能與監(jiān)督職能適當(dāng)分離、機(jī)構(gòu)合理分設(shè)、工作合理分工，實(shí)現(xiàn)各自專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。如果監(jiān)督與制約混成一鍋粥，將嚴(yán)重限制提升監(jiān)督和制約的工作水平。二是有利于防止兩者混淆、程序混用，避免產(chǎn)生不良影響和效果。就制約來(lái)說(shuō)，要“整合兩項(xiàng)審查、突出實(shí)質(zhì)審查、審查引導(dǎo)偵查”，準(zhǔn)確及時(shí)查明犯罪事實(shí)。就監(jiān)督來(lái)說(shuō)，要推進(jìn)監(jiān)督規(guī)范偵查，糾正訴訟違法行為，保障偵查機(jī)關(guān)正確適用法律。三是有利于合理安排，科學(xué)謀劃監(jiān)督和制約的發(fā)展。制約是程序?qū)Τ绦颍烊痪哂袆傂裕裕幼⒁獍l(fā)揮制約作用，嚴(yán)密制約體系，確保疏而不漏。隨著訴訟制度逐步健全完善，公檢法相互制約的作用發(fā)揮得更好，更多的問(wèn)題會(huì)在相互制約中得到有效解決，執(zhí)法司法不規(guī)范的問(wèn)題也會(huì)大大緩解。在這種情況下，法律監(jiān)督的領(lǐng)域可能會(huì)縮小，監(jiān)督的內(nèi)容可能會(huì)更多側(cè)重于嚴(yán)重訴訟違法，與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作密切相關(guān)的司法人員的職務(wù)犯罪，理所應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督工作的重點(diǎn)。
（供稿：北京市人民檢察院法律政策研究室主任 王志坤）
